Anti-Terrorismus Gesetzgebung – (k)ein Thema für die deutsche humanitäre Hilfe?

Wie viele Fachbereiche setzt auch die humanitäre Hilfe eine Unzahl an Abkürzungen in die Welt, die für Außenstehende oft nur schwer zu verstehen sind. Eine davon ist COTER – allerdings findet sich dieses unbekannte Wesen nur in der englischsprachigen Fachdebatte und so gut wie gar nicht in der deutschen. Worum geht es und warum redet niemand in Deutschland darüber?

COTER steht für „counter terrorism“ und bezieht sich auf alle Arten von Gesetzgebung, die der (internationalen) Terrorismusbekämpfung dienen. Ziel ist es, terroristische Gruppen von nationaler oder internationaler Unterstützung abzuschneiden und so terroristischen Akten vorzubeugen.

Insgesamt gibt es 14 internationale Verträge auf diesem Gebiet: Allen voran sind hier spezifische Resolutionen des UN-Sicherheitsrates zu nennen (vor allem die Resolution 1267, die sich gegen jegliche Unterstützung für die Taliban wendet, und 1373, die allgemeiner jeder Form von Terrorismus den Kampf ansagt). Es gibt aber auch spezifische Regeln z.B. der OECD, die allgemein ein Finanzierungsverbot terroristischer Vereinigungen vorsehen und eine spezielle Empfehlung beinhalten, die darauf abzielt, dass Non-Profit Organisationen nicht zur Finanzierung terroristischer Aktivitäten missbraucht werden.

In Deutschland kommt der Paragraph 129a des StGB zur Anwendung, der allerdings – im internationalen Vergleich gesehen – eine verhältnismäßig „zahme“ Regelung ist, was eine potentielle Anwendung auf humanitäre Organisationen angeht: Danach kann man nur dann der Unterstützung einer terroristischen Vereinigung angeklagt werden, wenn man deren Ziele teilt und wissentlich in Kauf nimmt, dass diese terroristische Akte durchführt. Dies wird niemand einer Hilfsorganisation unterstellen.

Mancher Leser oder manche Leserin mag sich jetzt fragen, warum in aller Welt eine Hilfsorganisation sich mit diesem Thema beschäftigen sollte, wenn es doch „logisch“ ist, dass sie keine Terroristen unterstützt. Die Antwort ist relativ einfach: Weil in den Gebieten, in denen sogenannte „terroristische Organisationen“ (im Englischen „designated Foreign Terrorist Organisations“) operieren, oft die humanitären Bedürfnisse besonders groß sind. Und weil Hilfe an die notleidende Bevölkerung in einer Region, die von einer solchen Gruppe dominiert wird, unter Umständen als Unterstützung dieser Gruppe gesehen wird. Die von Al Shabaab kontrollierten Gebiete in Somalia sind ein Beispiel, das früher von den Tamil Tigers kontrollierte Gebiet im Norden Sri Lankas war ein anderes, und auch die den Gaza-Streifen regierende Hamas steht auf den Terrorlisten. Und damit wird es heikel: Wer im Gaza-Streifen humanitäre Hilfe für die notleidende Bevölkerung leistet und damit – selbst unwillentlich oder unwissentlich – in den Augen der US-Regierung, sogenannten „material support“ der Hamas leistet, kann z.B. nach geltendem amerikanischen Gesetz belangt werden: Nicht nur US- Bürger/in, sondern auch Angehörige aller anderen Länder können bei ihrem „nächsten Besuch in den Staaten nach Begehung der Tat“ angeklagt werden. Die einzige zugelassene Ausnahme sind Medikamente und religiöses Material.

Diese und ähnliche rechtliche Regelungen anderer Länder führen zum Beispiel dazu, dass das Welternährungsprogramm der UN (WFP) in Gaza zwei Pipelines hat: eine, die von den USA finanziert wird und deren Lebensmittel nur von internationalen Organisationen direkt an die Begünstigten verteilt werden dürfen; eine zweite, finanziert z.B. von der Europäischen Union (ECHO), Japan, Frankreich und anderen Gebern, wird über das lokale Sozialministerium verwaltet. International finanzierte Bildungsprojekte arbeiten nicht mit Regierungsschulen zusammen, da die vom Hamas-Erziehungsministerium geleitet werden. So hat die Hälfte aller Kinder in Gaza keinen Zugang zu international finanziertem Unterricht.

Die Liste der Beispiele setzt sich in Somalia fort.: Aus Angst vor der „Abzweigung“ von Hilfsgütern durch die Al Shabaab werden in bestimmten Teilen Somalias kaum noch Projekte durchgeführt. Die ohnehin angespannte Stimmung zwischen Al Shabaab und westlichen Hilfsorganisationen wurde keinesfalls dadurch verbessert, dass humanitäre Organisationen alle Zahlungen oder sonstigen Benefits an Al Shabaab dem United Nations-Humanitarian Coordinator melden mussten, damit dieser dem Sicherheitsrat berichten konnte. Selbstverständlich hatte keine Hilfsorganisation ein Interesse daran, Al Shabaab zu finanzieren – aber ähnliche Forderungen wurden nicht gestellt, um die „Abzweigung“ von Hilfsgütern durch die somalische Übergangsregierung zu dokumentieren. Ein klares Indiz, dass es hier nicht primär um die Verbesserung der Rechenschaftslegung über die Verwendung von Hilfe ging, sondern um das politische Ziel der Terrorismusbekämpfung.

Und genau hier liegt das Problem: Wenn Hilfsorganisationen vor den Karren der politischen Terrorismusbekämpfung gespannt werden, die sich gezielt gegen eine Konfliktpartei richtet, widerspricht dies dem humanitären Prinzip der Neutralität und der Unparteilichkeit. Wenn es Hilfsorganisationen verboten wird, mit der de facto Regierung des Einsatzgebietes zusammen zu arbeiten, entstehen Parallelstrukturen, und Projekte werden dort durchgeführt, wo der Kontakt umgangen werden kann, anstatt dort, wo die Not am Größten ist.

Nur zur Klarstellung: Selbstverständlich ist das Ziel, terroristischen Aktivitäten vorzubeugen und terroristische Organisationen von jeder Unterstützung abzuschneiden ein erstrebenswertes. Aber wer definiert, was eine terroristische Vereinigung ist? Und was sind die Folgen für die Zivilbevölkerung? Anti-Terrorismusgesetze und humanitäre Hilfe wollen beide die Zivilbevölkerung vor Schaden bewahren. Humanitäre Organisationen haben ein großes Eigeninteresse, und eine große Verantwortung, über robuste Strategien zur Risikominimierung jeglicher Veruntreuung von Hilfsgütern zu verfügen. Wo Terrorismus-Bekämpfung und Humanitäres Völkerrecht sich aber unterscheiden, ist die Einteilung in „gute“ und „böse“ Hilfe: Im Sinne der Terrorismusbekämpfung ist es ein krimineller Akt, in einem von Al Shabaab dominierten Dorf einen Brunnen zu bohren. Im Humanitären Völkerrecht ein Gebot der Menschlichkeit.

Bisher wurde nur eine kleine Anzahl von Hilfsorganisationen wegen der materiellen Unterstützung einer terroristischen Vereinigung tatsächlich angeklagt, wobei muslimische Hilfsorganisationen überproportional betroffen sind: Von neun muslimischen Hilfsorganisationen, die die US amerikanische Regierung in den letzten zehn Jahren geschlossen hat, wurde am Ende nur eine verurteilt. Aber die öffentlichen Anschuldigungen haben ein allgemeines Klima des Misstrauens gegenüber muslimischen Hilfsorganisationen geschaffen und für viele von ihnen einen signifikanten Rückgang ihrer Spendeneinnahmen.

Auch für die anderen Hilfsorganisationen haben diese Gesetze einen direkten negativen Einfluss auf ihre Arbeit: Viel Personal wird gebraucht, um sich auf dem Laufenden zu halten, was erlaubt ist bzw. sein könnte (es herrscht allgemein noch eine große Unsicherheit über die genaue Auslegung vieler Vorschriften, insbesondere in den USA), die verfügbaren Mittel für einige betroffene Gebiete gehen zurück, das Vertrauen zwischen lokalen Autoritäten und Hilfsorganisationen leidet massiv, wenn letztere als verlängerter Arm der Terrorismusbekämpfung wahrgenommen werden. Und vor allem: Große Bevölkerungsgruppen in Afghanistan und Somalia zum Beispiel, können nicht erreicht werden, obwohl sie wahrscheinlich zu den Bedürftigsten überhaupt gehören.

Und dies alles soll deutsche Organisationen nicht betreffen? Wenn es keine deutsche Nichtregierungsorganisation in Südsomalia, im Gazastreifen oder in Afghanistan gäbe, könnte man das große Schweigen verstehen. Aber da dem nicht so ist, wie wir alle wissen, fragt sich: wo bleibt die deutsche Debatte zu dem Thema?

Auch wenn Finanzierungen der deutschen Regierung, wie oben beschrieben, von dieser Problematik unberührt sind, betrifft sie doch alle Projekte, die deutsche Hilfsorganisation mit amerikanischen, britischen, kanadischen oder australischen Geldern durchführen – um nur einige der prominentesten Geldgeber mit COTER Klauseln in ihren Verträgen zu nennen. Und in zunehmendem Maße auch UN-Finanzierungen, wie der jüngste Entwurf zur Neufassung der Verträge des WFP mit seinen Kooperationspartnern zeigt. Und da auch die Bundesregierung das WFP finanziert bedeutet dies, dass von nun an auch deutsche Steuermittel „durch die Hintertür“ Anti-Terrorismus-Gesetzen unterworfen werden.

Spätestens jetzt sollte die deutsche Fachöffentlichkeit aber aufwachen!

Neugierig geworden? Für den schnellen Einstieg empfiehlt sich der Policy Brief der Humanitarian Policy Group zum Thema: Counter Terrorism and Humanitarian Action

Über forhumhilfe
Unser Blog „Forum Humanitäre Hilfe“ informiert, kommentiert und stellt kritische Fragen zu Themen, Verlautbarungen und Ereignissen aus dem Handlungs- und Politikfeld der Humanitären Hilfe. Wir wollen dies unabhängig von institutionellen oder parteipolitischen Interessen tun. Wir sind eine kleine Gruppe von Menschen (siehe Kurzportraits), die aufgrund ihrer persönlichen und beruflichen Erfahrungen in der Humanitären Hilfe die Notwendigkeit sehen, eine unabhängige Plattform für den Informations- und Meinungsaustausch zu Fragen der Humanitären Hilfe zu schaffen. Beiträge in diesem Blog, die nicht namentlich gekennzeichnet sind, geben die Meinung der Gruppe wieder. Namentlich gekennzeichnete Beiträge werden alleine vom betreffenden Autor/ von der betreffenden Autorin verantwortet.

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